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征收和征用的区别

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  十届人大二次会议通过的《中华人民共和国宪法》修正案中,将宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”修改为:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”为与《宪法》相适应,《土地管理法》也作出了相应的修改,第二条第四款修改为:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。同时将原有的“征用”改为“征收”。那么“征用”和“征收”到底有何区别呢?本文试作一阐述,便于大家了解这两个概念。


  现在的征收,涵义同于原《宪法》和《土地管理法》中的征用,是指国家为了公共利益的需要,依法将集体所有土地转为国家所有并给予补偿的行为。现在的征用,是指国家为了公共利益的需要,依法强制使用集体土地,在使用完毕后再将土地归还集体的一种行为,类似于临时使用土地。


  征收和征用的共同点在于强制性。征收和征用,均仅依政府依法作出的征收命令、征用命令而发生效力,无须征得被征收、被征用的单位和个人的同意。征收和征用的不同点是:征收的实质,是国家强行收买集体土地的所有权,意味着所有权性质的改变;征用的实质,是国家强行使用集体土地,使用完毕再返还原集体,并不改变所有权性质。


  按照国际间的共同规则,征收须符合三项条件,一是“为了社会公共利益”的目的。“社会公共利益”以外的目的,例如商业目的,绝对不适用国家征收。所谓“社会公共利益”,是指“全体社会成员的直接的利益”。例如公共道路交通、公共卫生、灾害防治、国防、科学及文化教育事业,以及环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护等,均属于社会公共利益。建设“经济开发区”、“科技园区”,虽然可以使社会成员“间接”得到利益,仍属于商业目的,不属于社会公共利益。因商业目的需要取得单位和个人的土地使用权,应当与土地使用权人平等协商,并签订合同。二是征收应符合法律规定的权限和程序。依我国《立法法》的规定,对非国有财产的征收,只能制定法律。因此,对于征收的权限的规定,只能由法律作出。至于具体的程序规则,一般由特别法规定。如现行《土地管理法》对征收所作出的规定。三是必须对被征收的单位和个人给予公正、合理的对价。如现行《土地管理法》规定,征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。


  征收虽然具有强制性特征,但仍然属于一种商品交换关系,本质上属于一种民事法律制度调整的范畴。与税法上的税收制度和行政法上的罚款制度的根本区别,就在于征收必须给予公正补偿。具体的征收行为,虽然符合第一项和第二项法定条件,如果对被征收的单位和个人未予补偿或者未予公正补偿,就变成了对人民合法财产的无偿剥夺或者低价剥夺,这不仅违反宪法保护人民合法财产的基本原则,也违背了政府保障人民合法财产的神圣职责。


  征用的实质是国家强制使用单位和个人的财产。按照发达国家的经验,只在发生战争或者重大自然灾害等严重威胁国家和社会整体利益,而由国家宣布处于紧急状态的情形,才能依法征用单位、个人的动产和不动产。在紧急状态结束或者使用完毕之后,如果被征用的财产还存在,应当返还原物,如果原物已经毁损,则应当照价赔偿。是否有必要建立具有中国特色的征用制度?笔者的答案是否定的。国际上通行的征用制度,继承了人类历史上法治文明的优秀成果,充分体现了法律对公民财产权这一“私权利”和政府保障社会整体利益实现的“公权力”的有机统一(现代行政法的本质特征就是其平衡性)。我们已经明确了建设社会主义法治国家和构建社会主义和谐社会的宏伟目标,当然应该采纳并实行这一已经被多数国家证明可行的制度,无须另辟稀径。至于征用的具体范围,则应依照我国经济社会发展进程,依法作出明确规定。


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