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农房农地也应“全流通”

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  推进结构性改革、保持经济持续健康发展,是党中央、国务院应对经济新常态部署的重点工作。二元土地制度涉及国民经济方方面面,牵扯利益关系错综复杂,对要素自由流动、资源优化配置及城乡居民共享发展改革成果等形成严重的结构性壁垒。在保证土地所有权不变及科学合理规划的前提下,加快农村房地确权登记颁证,建立城乡统一的建设用地市场,实现城乡两大经济社会板块融合发展,是当前重大的结构性改革。此举在短期内可以增加农民财产性收入,缓解经济下行压力、带动消费,是稳增长、促改革、惠民生的利器;长期看,则有助于推进新型城镇化健康发展、终结城乡之间新的不公平与“剪刀差”,促进城乡居民共同迈入全面小康社会。


  扩大农村各类产权的流转范围


  党的十八届五中全会指出,维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。


  早在2015年初,中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》就提出,探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。2016年2月,国务院印发的《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》明确提出,探索农户对土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权的自愿有偿退出机制。


  2016年12月,中共中央、国务院联合发布的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出,组织实施好赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权改革试点,探索农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序。


  农村各类产权的流转、退出是当前城乡改革的重头戏。目前看来,农村土地承包经营权的流转与抵押已经较为普遍,但是宅基地使用权、农民住房财产权和集体资产股权(集体收益分配权)等农村产权的流转和退出,有一个明确而共同的约束条件,即必须限于集体经济组织内部。出于对产权流转和退出可能存在的风险的考虑,这些谨慎的做法可以理解。然而,将产权流转限制在集体经济组织内部,不仅极大地降低了产权本身所应有的价值,也让城乡要素自由平等交换无从谈起。


  在争议较大、价值更高、对农户生产生活影响更大的农村集体建设用地(特别是宅基地)流转方面,改革步伐尤其缓慢。按照当前的政策法规,只有集体经营性建设用地被纳入入市流转范畴,但后者仅占农村集体建设用地总量的不足一成。事关绝大多数农户切身利益的宅基地和住房流转,是农村土地改革乃至国民经济结构性改革的重中之重。将宅基地与农房流转范围限定在集体经济组织内部,不仅无法落实宅基地的“用益物权”和农房的财产权,而且会带来更大规模的资源浪费与错配。据统计,2000—2011年,全国共有1.33亿农民进城,城镇工矿用地扩张5100万亩;同期,农村居民点面积却增加了3045万亩。城乡两头占地,导致耕地红线备受压力。


  如果能够深化相关改革,在保障农民权益不受损的前提下,将农村产权流转和退出范围进一步扩大到城市居民和各类市场主体,不仅有助于盘活农村闲置资源,而且可以为有能力在城镇地区稳定就业和生活、且愿意落户的非户籍人口提供一定的资金支持。


  增强农地农房的财产权


  将农村产权流转与退出限定在集体经济组织范围内的规定,是将这些产权视为实物福利,其出发点是担心农地农房一旦放开流转,会出现农户流离失所乃至发生社会动荡。在绝大多数人口依赖农地、从事农业为生的社会中,这些担心不无道理。然而,今天中国的城镇化率已经达到56.1%,农业在国民经济中的比重仅9%,大量经济活动发生在城镇地区。如果将农户的福利和保障限定在“一亩三分地”之上,有违经济规律和人口流动趋势。同时,应该看到,当前社会保障制度框架已经初步建立,应敦促各地提高统筹层次,加大对房地流转后的农户的保障力度。


  另外,农房农地入市早已发生,并未发生各方所担心的不良社会后果;恰恰相反,放开农房农地入市大大增加了居民收入、拓展了城乡生活生产空间。上世纪八十年代至九十年代初,乡镇企业异军突起乃至发展到国民经济“三分天下有其一”,其基础就是利用了农村集体经济组织提供的相当廉价的建设用地。九十年代初期以来沿海地区经济持续高速增长,人口大量集聚,遍布于各类城市中的城中村为外来人口提供了低廉而简易的住所。以深圳为例,这座改革开放以来发展最快的城市,集体建设用地上盖建的4亿平方米房屋为数百万外来人口提供落脚之所,这为其发展提供了坚实的支撑。


  通过限制流转实现的只能是低水平的所谓“福利保障”。较为务实的做法,是将宅基地的福利属性与财产属性分开,让后者通过高效的流转及其所带来的高收益提高生活水平。不能将保障任务叠加在重要的生产生活资料上,这不仅解决不了问题,而且会扭曲后者的流动性及其使用效率。


  当然,现实中可能存在有农户因流转宅基地获得一大笔资金后随意挥霍的现象,但要看到,绝大部分农户是理性的。宅基地制度改革不能因噎废食,不能因一小部分人可能存在的资金使用不理性而禁止大部分人提升自身财产性收入。各级政府应该做的,是在收益分配、风险防控等方面不断完善相关制度,提供行之有效的保障。


  在实践路径尚不清晰的情况下,通过局部地区实行政策试验进而在全国层面推广,是一种务实而高效的做法。农村产权制度改革客观上存在各方认识不一致,但一些行之有效的改革举措已经试验过多年,值得全面推广。这其中,重庆市在推进统筹城乡综合配套改革过程中探索出的“地票”制度及其所延伸的“四权”退出,值得思考和借鉴。所谓“地票”制度,即通过建立市场化复垦激励机制,引导农户自愿将闲置、废弃的农村建设用地复垦为耕地,形成的指标在保障农村自身发展后,节余部分以地票的方式在市场公开交易,获得地票的主体可在全市城乡规划建设范围内使用。


  截至2016年12月上旬,重庆已累计交易地票19.62万亩,交易金额达到389.9亿元。在已交易的地票中,70%以上来源于渝东北和渝东南地区,这两个区域在全市发展中承担着生态涵养和生态保护的功能;从地票的使用看,95%以上落在了承担人口、产业集聚功能的中心城区及城市发展新区。可以说,在市场引导下形成的这种土地配置格局,有利于提高资源利用效率,有利于推进区域发展差异化,也有利于生态文明发展战略的落实。


  在“地票”制度的指引下,重庆市巴南区和梁平县进一步探索“四权”退出,即进城落户的农民自愿永久退出土地承包经营权、林权、宅基地使用权、集体经济收益分配权,注销集体经济组织成员资格,并获得相应的补偿。通过退出,巴南区学堂堡社7户农民共获得补偿375万元。该社某农户利用“四权”退出补偿款45万元,在鱼洞街道购买90余平方米商品房一套。此外,“四权”退出还增强了新型农业经营主体的投资信心,后者先后投入资金6000余万元用于农地整理和设施改造。


  加强农地农房流转的金融支持


  由于农村产权流转范围仅限于本集体经济组织,集体经营性建设用地流转刚开始试点,加上相关政策法规的限制,农地农房抵押贷款也受到了严格限制。


  1995年施行的《担保法》明确规定,乡(镇)、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡(镇)、村企业的厂房等建筑物抵押的,其占用范围内的土地使用权同时抵押(第36条);耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得用于抵押(第37条)。


  随着市场经济的不断发展,越来越多的物质形态的资产将会转化为金融资产,市场深化本身也是金融深化的过程。作为实物资产主要载体的土地,一旦其产权界定为国有,便可以发挥惊人的抵押融资功能;与此相反,农地农房却几乎与现代金融资本绝缘,农村金融抑制现象十分严重。农民财产性收入一直在低位徘徊,加上缺乏信用支撑,在获取金融资源方面与城市居民存在天壤之别。


  党中央、国务院近年来力推金融资源更多向农村倾斜,构建多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系,全面激活农村金融服务链条。实地调查发现,顶层设计的美好蓝图在实践中还未取得预期的良好成效,全国的大型金融机构很少涉足农村产权抵押,大部分地区给农户提供贷款的多是本地金融机构,如农商行、城商行、农村信用社等。进一步看,给农户提供的贷款有相当大的比例是信用贷款及房地以外的资产抵押贷款。严格讲,以农村产权直接抵押贷款的做法属凤毛麟角。


  金融机构对农村房地抵押存在的担心,核心在于抵押物的处置问题。近年来,我们在不少地方看到因流转范围扩大而带来农村房地资产增值、抵押贷款增加的案例。晋江市农房抵押贷款业务历经十余年,累积发放贷款超过30亿元,受益农户超过1万户,有力地支撑了农户的生产经营与生活开销。浏阳市将宅基地流转范围由本集体经济组织成员扩大至全市农村居民,为抵押权有效处置消除了障碍。截至2016年9月,全市共4家银行开展农房抵押贷款业务,贷款余额达44.33亿元,惠及3.7万农户。确权颁证工作激活了宅基地与农房价值,确权之前一幅合法占用的宅基地上的物业最高抵押贷款5万元,大瑶镇南山村一农户的宅基地占地158平方米,在补交超占面积28平方米并办理确权颁证之后,其房屋抵押贷款达20万元。


  这些案例实实在在地表明,农房农地抵押并不是洪水猛兽,只要把控好风险、规范好程序,就能极大地提升资金使用效率。比如,晋江农商行规定:借款人必须有富余的房屋或其抵押房产变卖处置后仍有居住住所、进入抵押的房地物业可以用来出租、村两委同意出具集体土地使用权随住房抵押及处置的证明等。需要注意的是,允许农村房地抵押,并不意味着所有的房地都有机会获得银行贷款,这还取决于银行对其价值的评估。所以,大可不必担心一旦宅基地和农房进入抵押,会出现一大片坏账呆账。


  小结


  在经济进入新常态、流动性过剩的背景下,如何利用结构性改革的办法引导有效投资、激活新增长点、实现全体城乡居民平等享受发展成果,既充满挑战,也深藏机遇。在全国社会保障体系、救助体系已逐步建成的条件下,突破农村产权只能在集体经济组织内部流转的制度藩篱、增强农地农房的财产权属性,可谓是一举多得,既能为各类资本解决投资渠道问题,又能增加农民的财产性收入,为其创新创业活动提供支撑。城市工商资本带着资金、技术和理念进入农村,能够更新盘活大量的闲置资源;农村居民由于多了财产退出通道,可以带着资本更为彻底融入城市,真正实现城乡资源要素双向对流。


  中央对深化农房农地改革的方向已经明确,基本要求是维护农民合法权益、增加农民财产性收入;部分地区进行了积极探索,各地要敢于担当,深入贯彻中央改革精神,撸起袖子加油干。俗话说,“行百里者半九十”,以撼动并终结二元土地制度为目标的农村产权制度改革,其基础已经构筑打牢,如果能够以新发展理念为指引再往前走一步,将释放出难以估量的能量与活力。


  作者信息:中国城市和小城镇改革发展中心副主任(主持工作)陈洪宛

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