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农村土地规模化流转现状及对策

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  农村土地流转是土地产权制度的深度改革和创新,是推进农业结构调整和实现农民增收的重要举措,符合市场经济的基本原则和现代农业的发展趋势。目前,在国家和地方一系列土地流转政策推动下,部分地区农村土地流转进程不断加快,市场活跃度持续提高,取得了良好的经济效益。但从土地规模化利用看,农村土地流转仍呈现零散化状态,土地流转率依然偏低,尚未形成规模化发展态势,还有较大发展空间。


  土地规模化流转的现实困境


  在农村土地第二轮承包工作中,政府部门以地块好坏搭配按比例对集体耕地进行分配,使得农民田地分散于乡村不同区域,既不利于土地的规模化种植,也不利于土地利用率的提高。部分村民反映,自家所承包的土地在村组内分布于各个区域,呈多片块种植形态,并没有形成真正的规模,给土地经营带来诸多不便,而且流转价格也普遍偏低。调查显示,农民户均土地流转面积还不足6亩,且分散于村镇不同区域,不能形成土地规模集中状态,流转价格也低于成片土地。


  从土地流转机制看,土地供求双方信息流动不够充分,信息辐射面小,对土地流转的规模和效率造成较大影响。虽然政府部门已经出台政策明确发展“市县乡村”统一的土地流转市场,但目前仍处于初始化阶段,还不能规范化运转。另外,农村土地流转交易范围狭窄,流转对象多集中于村集体内部成员或村集体之间,没能在更广范围内调动社会资源,合理开发利用土地。而有意投资农业的非农工商企业多从事农业产前和产后服务,很难进入农地流转市场。


  目前,农村土地流转大多是农户自发形成的,双方达成口头协议或书面协议,并无严格文本约束,普遍缺乏对土地出租方的有效约束和监督。在土地流转中,以转包、出租、互换和转让等传统形式流转的占大多数,流转周期短且无保障,多为短期非正式合同,而一些新型土地流转方式如土地入股流转程度不高。更难以置信的是,在调查的农户中存在一些土地转入农户甚至没有明确流转期限的案例,转出方随时可以收回转让出去的土地。传统民间土地流转制度使多数农民缺乏对转入土地进行长期投资的激励,农户投资热情不高。


  农村土地流转经营需要多元化的金融产品和服务,多数金融机构并未将“三农”作为主要业务领域,而涉农金融机构金融产品也不多。目前,针对农村市场的金融产品仅有农民小额信用贷款、联保贷款和担保贷款三种。而农村土地经营权抵押贷款虽已在多地试点,但进展相对缓慢,尚未形成规模化发展态势,所发挥效果有限,难以满足农村土地流转规模化经营和多元化发展的金融需求。


  制约土地规模化流转的深层原因


  当前土地流转制度和管理制度更倾向于传统农户种植方式,而农业种植技术的高速发展产生了对土地规模化经营的需求。由此产生土地经营大户对土地的大量需求与传统小农户对土地保障需求的矛盾以及土地流转制度缺位与农户外出就业对土地流转需求的双重矛盾。而土地本身所体现出的生产力提高缓慢且缺乏活力,特别是土地流转制度不健全严重阻碍土地经营权转换。农村土地市场还比较封闭,土地资源配置市场化明显不足。而从事农村土地流转的中介组织明显不足,因缺乏完善的流转市场操作以及市场信息不充足,土地流转变得更加无序,导致流转成本虚高,流转效率低下。


  土地流转交易价格普遍较高,加上土地供需双方难以形成流转信息的共享和沟通,使得农民往往只在邻里间进行小范围交易,以尽量降低交易费用。在农村土地运营成本持续高企的情况下,土地流转主体单纯进行传统农业种植,基本无利可图,只有进行科学种养殖和规范化管理才能赚取利润,致使土地流转规模难以扩大。另外,农业的天然弱质性以及农业投资回报率偏低,导致工商企业也普遍缺乏投资农业的积极性。而土地流入主体对流转而来的土地过度开发和利用,也导致部分村民不愿进行土地流转交易。


  农民外出就业时,外出期限和农户家庭资源禀赋等因素对农户土地依赖程度影响较大,而外出就业和家庭内部资源对农民土地流转意愿影响显著。受地区保护和户籍管理制度限制的影响,农民从事非农产业的不确定性导致农民客观上需要土地来保障基本生活。多数农村劳动力外出并没有固定职业,大多流动就业于不同行业和城乡各地区,没有形成稳定的收益预期。而我国农村长期处于小农经济状态,未来一段时间内这种农业经济发展模式的基本格局不会变化,土地已成为外出务工者的最后“依靠”,向外转出土地时异常谨慎。此外,农村社会保障制度的严重滞后,极大束缚了农村劳动力的流动,使农民长期依赖土地,从而限制土地的流转。


  农业是自然风险和市场风险双重影响的弱势产业,银行机构在业务涉入时往往存在诸多顾虑。虽然土地使用权抵押贷款已经建立,但土地流转中存在的诸多不成熟问题,特别是政府抵押登记部门严重缺位,使得作为有效抵押物的农地使用权无法履行正规的抵押登记手续,导致处置抵押物时缺乏成熟的市场支持。而在权益维护方面,一旦流入主体出现违约,金融机构在土地处置和权益保障方面难以得到维护,其开展农地抵押贷款的积极性不高,限制了农村金融供给。


  加快土地规模化流转的对策建议


  一是继续完善土地流转法制法规,明确相关部门服务职能。建立健全土地流转规章制度,是加快土地流转、提高农业生产率以及发展现代农业的必然选择。各级政府要充分发挥好调控监管职能,加快完善土地流转办法、程序等法规制度的建设,明确土地承包人的权能和义务。继续加强土地管理部门依法行使土地管理权利的职能,强化土地流转协调监督。有效制定促进农村土地流转的可行方案,积极发挥土地规模化流转的政策性引导作用。认真贯彻落实《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》,建立土地流转登记、备案和签证制度,稳定土地承包关系,保证土地流转的规范性和有效性。


  二是全面培育农村土地流转市场,建立符合市场规律的流转机制。借鉴国内外土地流转市场建设经验,规范化管理各种流转方式,进一步明晰交易双方权利和义务。搭建土地流转平台,在土地交易活跃地区设立交易中心,统一办理各项土地流转业务。例如,建立县乡两级农村土地流转服务中心和村级土地流转服务站。探索建立健全土地流转立法、执法和仲裁工作,完善交易规则、程序和手续。开发完善农村土地流转信息资源系统,收集发布土地流转供求信息,促成农户间、农户与产业化公司间的土地流转和信息沟通。建立土地价格反馈机制,因地制宜地建立多元化的流转价格体系,推动土地资源的合理配置和规模化发展。


  三是改善农地流转外部环境,加快建设土地流转中介服务体系。土地流转运行过程极为复杂,所涉环节众多,违约纠纷处理困难。所以,必须大力发展土地流转咨询、土地保险、土地托管、资产估价等各类中介服务组织,完善土地流转中介服务体系,促进土地流转公开、公正、高效地进行,使土地流转行为更好地满足市场经济要求。例如,建立农地技术经济评估组织、土地流转法律服务团队以及土地流转管理咨询平台,保证土地流转价格和土地用途的经济合理性,保障土地流转经营前后的咨询服务,提供必要的纠纷解决和法律咨询援助。


  四是建立土地抵押登记制度和价值认定标准,加快土地经营权抵押贷款进度。明确农村土地承包经营权抵押的条件和范围,适时建立土地承包经营权的抵押价值认定和抵押登记制度,健全流转土地价值认定和处置依据,保证金融机构合法权益。建立以土地承包经营权抵押贷款为主的土地流转投融资体系,不断加快土地经营权抵押贷款发放步伐。根据规模农业发展特点以及农村土地流转实际,适度延长贷款期限,扩大贷款额度,满足农村土地流转的有效资金需求。同时,建立符合土地流转需求的多种形式的金融服务。

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