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如何看待农村宅基地流转改革

来源: 政之本
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《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》提出,“允许进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地”。《农村宅基地制度改革试点实施细则》对此进一步细化为:“建立宅基地集体内部流转机制。……农民宅基地可以按照自愿、有偿的原则,以转让、出租等方式在集体经济组织内部流转,受让、承租人应为本集体经济组织内部符合宅基地申请条件的成员”。正是这一 “宅基地集体内部流转”的规定,在学界引发了巨大争论,试点中做法也不仅一致。这一规定究竟出于何种考虑、应当作何理解,未来宅基地流转改革究竟往何处去,是农村宅基地制度改革需要深入研究的问题,本篇就此展开讨论。    

宅基地流转

 (一)学界关于宅基地流转的观点分歧  

 学界关于宅基地流转改革的主要观点可归纳为三个方面:无需流转,有限制流转,放开流转。      

 持“无需流转”立场的学者认为,“当前农村宅基地制度改革最重要的目标是让农民‘居有其屋’。通过宅基地制度改革来增加农民财产性收入,对于绝大多数农村没有任何现实可能性,倒反过来可能让农民失去宅基地使用权”(贺雪峰,2017)。具体理由:一是,宅基地流转不会增加农民财富。允许宅基地流转的出发点是要扩大宅基地用益物权,允许农民经营宅基地,以增加农民财产性收入,但即使经营宅基地可以获得收益,有此机会的最多也只是城中村、城乡结合部以及少数沿海发达地区农村,这部分村庄,农民人口比较少,占用宅基地也比较少。而广大中西部农村,农村人口大量流出,宅基地没人要,无论如何赋予宅基地收益权能,宅基地也不可能凭空为农民增加财产性收入。城市建设用地的价值来自城市聚集效应,一般农业地区缺乏城市二三产业的聚集效应,土地就不可能有巨额价值。通过宅基地制度改革可以激活巨大的农村宅基地资源,使农民变富,“是一种不切实际的关于农村宅基地的财富幻觉”。二是,允许宅基地流转增加了农民失地的风险。在当前中国经济发展阶段,真正可以全家体面进城的农民不多,更何况经济周期可能引发各种问题。中国现代化和城市化是一个历史性过程,在这个过程中保留农民在农村的宅基地,给他们留下进城失败的退路,可以极大地增加农民的安全感,提高应对现代化进程中可能出现的经济社会政治风险。三是,农村宅基地流转可以节约用地、增加耕地的理由同样不能成立。珍惜每一寸土地是战略上的而非战术上的,当前国家正大力推动退耕还林还草还湖,立即腾退出所有闲置宅基地复垦还耕并无必要,更不能不计成本地高价让农民腾退宅基地,“留一点资源冗余量,可以为农民提供退路,为现代化提供缓冲”。通过腾退农民宅基地获得建设用地指标,再通过指标交易来换钱,更是增加了城市建设成本和制度交易成本。任何复杂的制度设计不可能凭空产生宅基地的交换价值,增加农民财产性收入,反过来会导致大量社会财富损失。

持“有限制流转”立场的学者认为,从提高财产效率考虑,要鼓励和引导进城农民转让宅基地使用权,但现阶段只能在本集体范围内转让,申请宅基地的权利只有农民才有,“其他人不应做非分之想”(陈锡文,2016)。理由有三:其一,是成员权问题。宅基地制度是农村集体经济组织保障其成员居住权的制度,是集体组织成员权的体现。如果非成员也能获取宅基地,那就侵犯了成员权利,甚至可能导致组织本身的瓦解。农村集体经济组织是具有地域性、唯一性和排他性的特殊经济组织,不是共有制经济,集体财产收益可以量化到成员,但不能分割到成员。其二,是土地利用规划和用途管制问题。农村的基本功能是提供农产品和生态环境产品。进城农民的闲置住房,可以按有关法律规定复垦为耕地,整治为生态用地,有些还可以按规划转用于服务业,发展旅游、休闲、养生、养老等产业。但如允许其转为非农民的私家乡间别墅,既不符合中国国情,更不能发挥农村的应有功能。其三,是产权性质问题。因获取财产的途径、方式不同,人们的财产就有完整产权和受限产权之分。农村宅基地制度是农民住房保障制度的基础,宅基地是由符合条件的成员从本集体组织无偿获得的,属于保障房性质。保障性住房不能如商品房那样不受限制地进入市场交易,否则就会造成社会财产关系的紊乱。这些问题关系到国土利用结构是否合理,也关系到农村社会结构是否稳定,不能不慎重对待。   

持“放开流转”立场的学者较多,但具体看法有所不同。有的认为,停留在居住权意义上的宅基地制度,既与法律规定其为用益物权不符,也与现实相差悬殊,“必须赋予农民对宅基地更充分的占有、使用、收益和转让权以及继承权,使其真正成为农民的财产”;可以采取差别性办法:沿海地区和城乡结合部宅基地价值已经显化,早就没有实行宅基地福利分配制度,可以实行宅基地使用与转让的对外开放,外村租用或转用集体宅基地的收益,在集体组织成员间分配;对于传统农区,鉴于需求没有那么旺盛,宅基地问题主要是村内农户之间的调剂问题,可先放开村内及村际宅基地可交易,限于农民身份的人之间的出租、转让,在条件成熟后,实现与沿海地区及城乡结合部地区同等的宅基地对外交易(刘守英,2017)。有的认为,集体宅基地使用权不能流动,造成大量宅基地闲置、土地利用的不经济,严重损害了农民利益;城市住宅建设用地使用权转让、互换、出租、赠与的对象没有限制,集体宅基地使用权流转的对象也不应有所限制;将农村宅基地使用权出租、转让给在城市工作的农民工和外来人口,在农村工作或返乡养老的城镇居民是消灭农村闲置农房和宅基地的有效途径,农民也可以得到相应对价,增加财产性收益;为防止城市资本进村买地建豪宅,可以采取限制别墅豪宅用地或累进地价或累进房地产税的办法,不应为此而一概禁止城镇居民使用农村宅基地和将宅基地使用权的流转限制在村内(郑振源,2018)。有的则认为,如果允许农村宅基地使用权在集体所有制成员之外流转,至少其中的三分之一闲置不用的宅基地使用权可以通过抵押担保、出租转让以及城乡建设用地增减挂钩等方式进入市场,那么城镇建设用地就可以增加70%以上,从而不仅会拓宽农民财产收入的渠道,促进农村集体建设用地节约集约使用,而且会有效地遏制城镇房价的增长,有助于农民工进城落户,加快农民工市民化进程;农民宅基地使用权被我国《物权法》认定为用益物权,“理应具有与城市国有宅基地同等的权能,应允许农村居民的住房连同集体宅基地使用权出租、抵押并转让给城市居民”(蔡继明,2017)。  

(二)试点关于宅基地流转的主要探索   

 在学界对宅基地能否流转和流转范围各执一词、互不相让的情况下,考察试点的实际做法很有意义。根据笔者调查,以下几个试点县(市)的做法比较典型。    

义乌市主要做法:(1)农村宅基地使用权转让,是指农村宅基地使用权人自愿将依法取得的农村宅基地使用权连同地上建(构)筑物,按规定的程序和约定的条件通过买卖、赠与、互换或其他合法方式转让给本市特定受让人的行为。(2)农村宅基地使用权转让不改变集体土地所有权性质,不改变集体经济组织成员资格,不改变土地用途。受让人依法享有宅基地使用权及地上建(构)筑物的占有、使用、收益、处分权利。(3)已完成新农村建设的村庄,允许其农村宅基地使用权在本市行政区域范围内跨集体经济组织转让。受让人必须为本市行政区域范围内的村级集体经济组织成员。跨集体经济组织转让实行宅基地所有权、资格权和使用权相分离,转让后使用年限最高为70年,使用期届满后受让人可优先续期,并实现有偿使用。(4)未实施或正在实施新农村建设的村庄,允许在本村集体经济组织内部转让,受让方必须是符合申请建房条件的本村集体经济组织成员。(5)宅基地使用权转让可自行协商转让,跨集体经济组织转让的也可在政府指定的交易平台公开挂牌转让。(6)宅基地使用权转让方不得再申请新的宅基地(未实施新农村建设的农房产权互换除外)。(7)宅基地使用权转让方为村级集体经济组织成员的,转让后仍拥有人均建筑面积不低于15平方米的合法住宅。   

 余江县主要做法:(1)农村宅基地可采取转让、出租方式进行流转,受让人、承租人应为本县范围内符合宅基地申请条件的成员。(2)转让方须同时满足以下条件:流转宅基地后仍有合法住所,能保证基本居住需要,流转后不得在申请宅基地;流转的宅基地须依法取得宅基地使用权,且产权明晰无争议;流转的宅基地须符合土地利用总体规划、村庄规划;宅基地流转须经村民事务理事会同意;流转的宅基地不得擅自改变用途;空闲无建筑的宅基地不得流转。(3)受让方应具备以下条件之一:符合立户条件且无宅基地的;人均宅基地面积不足25平方米,拆除原有住宅并退出宅基地的;原所有宅基地退回村集体经济组织的;法律、法规规定可以申请建房的其他情形。(4)流转收益分配。流转收益分为房屋收益和宅基地收益,房屋收益归产权人所有,宅基地收益须在集体经济组织和原宅基地使用者之间进行合理分配。

宜城市主要做法:(1)农村宅基地按照自愿、有偿的原则,可采取转让、出租、抵押、入股、赠予、继承等方式进行流转。(2)城市规划区范围内的农村宅基地流转,买受人限定在全市农业户口居民范围内;城市规划区范围外的农村宅基地流转,买受人限定在宅基地所在镇(办、区)农业户口居民范围内。(3)农村宅基地流转须符合以下条件:原产权人流转宅基地后有其他长期稳定居住场所,能保证基本居住需要;流转的宅基地使用权及房屋所有权没有权属争议,依法拥有政府相关主管部门颁发的权属证书;流转的宅基地及房屋必须符合土地利用总体规划和城乡规划;流转的宅基地不得擅自改变用途;法律、法规规定的其他情形。(4)农村宅基地流转中房屋收益归原产权人所有,宅基地收益须在村集体和原产权人之间进行合理分配,由各村根据村民自治确定。(5)严禁城镇居民到农村购买宅基地、农民住宅。    

大理市主要做法:(1)农村宅基地流转,是指农户将合法拥有的宅基地使用权转移给他人的行为,主要包括转让、出租、继承、赠予、抵押、合作经营和其他不违背法律法规规定的方式。(2)宅基地转让须同时具备以下条件:转让的宅基地须经依法登记,且产权明晰无争议;宅基地使用权不得单独转让,须与地上房屋一并转让;转让行为须经集体经济组织(村民小组)同意;转让人在转让后有一处以上独立所有权的居住场所。(3)转让人和受让人须为大理市同一乡(镇)、办事处辖区内的农村村民;受让人符合宅基地申请资格条件。(4)转让宅基地的,转让人应按转让的宅基地面积向本集体经济组织(村民小组)一次性缴纳集体土地收益金,其中属集体无偿分配的,以不低于30元/平方米的标准缴纳;属有偿取得的,以不低于10元/平方米的标准缴纳。   

 以上试点做法,归结起来,一是都把探索农村宅基地使用权流转作为试点重要内容,流转方式主要包括转让、出租、抵押、入股、赠予、继承等,有的只明确转让、出租(余江),有的则放宽到买卖、互换(义乌)。二是流转范围限定在农村集体组织,但大都超出了本集体经济组织,有的是本县范围内(余江);有的是本乡镇范围内(大理);有的区分规划区内外,区内控制在本乡镇范围,区外放大到县级范围(宜城),有的区分新农村改造情况,未完成改造的控制在本集体经济组织内,完成改造的放大到县级范围(义乌)。(3)规定宅基地转让的约束条件,如流转宅基地后转让方仍有长期稳定的居住场所、转让的宅基地使用权及房屋所有权没有权属争议、转让方不得再申请新的宅基地等。(4)规定宅基地受让的约束条件,如流转的宅基地及房屋必须符合土地和城乡规划、流转的宅基地不得擅自改变用途、受让人符合宅基地申请资格条件、严禁城镇居民到农村购买宅基地等。(5)明确流转收益分配原则,其中,房屋收益归产权人所有,宅基地收益在集体经济组织和转让人之间合理分配。    

(三)农村宅基地流转的可行路径

 从学界对宅基地流转的“各怀心事”,到试点对宅基地流转的“欲放还收”,归根结底,还是“稳”与“活”的矛盾。主张以“稳”为主,流转范围限定在本集体经济组织内部,主要是出于对农民可能失去宅基地和农村土地非农化的担忧,以及由此导致农村社会秩序失控的担忧,同时认为宅基地流转对增加农民财产性收入和复垦增加耕地的实际作用不大。主张以“活”为主,主要是出于盘活利用闲置宅基地、激活农村沉睡土地资产、增加农民财产性收入的考虑,认为流转范围限定在本集体经济组织内部抑制了流转交易需求。有趣的是,两种对立的观点都宣称是以“三农”为出发点和落脚点的,都以维护农民土地权益自居。

 应该说,两种观点都有一定根据。应当看到,现阶段我国农村经济发展基础总体上不够坚实,农民退出宅基地进城或就地从事其他产业都存在一定风险,不同地区农民抗风险能力存在显著差异,大多数传统农村宅基地仍具有较强的福利保障功能,宅基地流转需求不大、收益有限。同时也应当看到,我国农村宅基地闲置低效利用问题十分突出,不只是沿海发达地区、城中村和城乡结合部流转市场日益增大,内地省份、传统农区结合文化旅游、休闲养老、设施农业等新产业、新产品开发对流转的需求也在增加,继续把宅基地用益物权限制在居住方面既有损城乡公平,也不符合当前许多农村的实际。如何解开“稳”与“活”的死结,亟待制度创新。

从根本上说,有效化解“稳”与“活”的矛盾,就是要在稳住农户宅基地占有的同时,逐步放活宅基地的使用。可行路径是:建构宅基地产权分置制度,将目前集体和农户的宅基地权利一分为三,分别设立所有权、占有权(或资格权)、使用权。所有权属于集体,资格权或占有权属于农户,使用权可以区分情况在不同集体经济组织和农户之间流转。换句话说,就是实行宅基地“三权分置”,落实集体宅基地所有权、稳定农户宅基地资格权(或占有权)、适当放活宅基地使用权。

落实集体所有权,应明确集体经济组织对村庄用地的规划权,适度强化集体经济组织收回宅基地的权利,赋予集体经济组织对宅基地使用的有效监督权,明确集体经济组织在宅基地使用权流转和征收时按照一定比例分享流转收益。这样规定,有利于保障集体组织行使建设用地的治理权和监督权,维护乡村良好的土地管理秩序;有利于保障集体土地所有权在经济上得到实质性体现,确保集体经济有能力向集体成员提供公共产品。

稳定农户资格权,就是维护农民家庭作为集体经济组织成员取得和占用宅基地的权利,不得违法调整农户宅基地,不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件,建立使用权退出的反悔机制,允许进城务工务商农民在创业失败时基于身份重新从集体经济中取得宅基地。这样规定,可以有效防止农民流离失所,维护农村集体成员权利,保证农村社会结构稳定。

适度放活宅基地使用权,就是允许农户通过转让、互换、赠予、继承、出租、抵押、入股等方式流转宅基地使用权,其中转让、互换、赠予只能在本集体经济组织成员之间进行,出租、抵押、入股、继承可以在非本集体经济组织成员之间进行。允许在本集体经济组织成员之间转让、互换宅基地,可以促进宅基地有偿退出和有偿使用,提高宅基地集约利用水平和效益,同时也保证了农村社会结构稳定。放活宅基地租赁权和抵押权,有利于释放土地价值潜能,吸引产业资本投向农村,促进乡村新业态发展。但要防止租赁权变性为无限期使用,抵押权过度发展,从而冲击农村社会正常秩序。   

为确保宅基地流转有序推进,应当总结试点经验,严格宅基地流转条件。比如:农户流转宅基地后仍有长期稳定的居住场所、流转的宅基地使用权及房屋所有权没有权属争议、转让宅基地后不得再申请新的宅基地、流转的宅基地不得擅自改变用途、宅基地流转收益应在集体经济组织和流转农户之间合理分配、严禁城镇居民到农村购买宅基地等。    

鉴于各地经济发展水平差距较大,在国家确立宅基地“三权分置”基本原则的基础上,允许地方结合实际,采取差别性办法,积极稳妥推进宅基地“三权分置”实施。



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