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宅基地“三权分置” 要以赋予农民更多财产权利为核心

来源: 农民日报
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宅基地制度是我国农村社会的一项重要基础性制度,承载着稳定社会、稳定农民的特殊功能,可以说宅基地制度是当前农村土地制度改革中最为敏感也最为复杂的领域。因此,必须认真领会中央的相关精神和要求,牢固树立底线思维,既要积极放活,也要审慎推进。

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日前,国土资源部部长姜大明在全国国土资源工作会议上说,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅基地集体所有权,保障农户资格权,适度放活宅基地和农民房屋使用权,是一项重大创新。各地在改革试点中可以重点结合发展乡村旅游、返乡人员创新创业等先行先试,探索盘活利用农村闲置农房和宅基地、增加农民财产性收入、促进乡村振兴的经验和办法。

2016年11月,我国出台了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,实行承包地“三权分置”。这是新的历史条件下,农村土地制度改革的又一重大制度创新。继承包地之后,我国农村宅基地探索“三权分置”,必将对进一步深化宅基地改革,盘活农村土地资源要素、增加农民财产性收入起到积极的推动作用。

农村宅基地作为重要的土地资源,与农民切身利益息息相关,对农村发展有着重要的影响。在现行的宅基地制度下,由于宅基地的取得、使用和退出机制不完善,宅基地浪费现象严重,利用粗放,农村存在的大量空心村、一户多宅等问题,影响了农民生产生活和农村持续健康发展。尤其是随着城镇化快速发展,大量农民工进城务工安居乐业,但是受制于现有的户籍制度和宅基地制度,却只能一边在城市蜗居,一边任农房衰败,客观上对城镇化发展形成了“阻滞”。

党的十九大提出实施乡村振兴战略,这必然要求最大可能盘活农村资源要素,做活土地的文章。随着乡村旅游、农产品电商、物联网等新产业新业态的蓬勃发展,随着大众创业万众创新热潮在农村的澎湃鼓动,也为农村宅基地的盘活利用提供了有效的出口。现实层面的诸多矛盾和需求都要求加快推进农村宅基地制度改革与创新,为实行宅基地“三权分置”提供了现实土壤。

改革势在必行,但是怎么改、改什么,理论上还存在不少争议,现实中还需要不断探索。应当看到,宅基地制度是我国农村社会的一项重要基础性制度,承载着稳定社会、稳定农民的特殊功能,可以说宅基地制度是当前农村土地制度改革中最为敏感也最为复杂的领域。因此,必须认真领会中央的相关精神和要求,牢固树立底线思维,既要积极放活,也要审慎推进。

大胆放活。对于符合条件的宅基地流转,赋予农民更有保障的土地财产权,是宅基地改革的关键,也是“三权分置”的重要出发点和落脚点。2015年11月,中央下发的《深化农村改革综合性实施方案》提出:改革完善农村宅基地制度,探索农民住房保障新机制,对农民住房财产权作出明确界定,探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制,探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径,为改革指明了路径。2017年中央一号文件也提出:允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式,重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展。当前,各地在改革试点中可以重点结合发展乡村旅游、返乡人员创新创业等先行先试。在这方面,我国一些改革试验区已经开始了相关探索。例如云南大理、浙江德清等试点地区支持农户或集体组织以出租、合作开发等方式,利用闲置农房和宅基地参与乡村休闲旅游产业发展,既不丧失农户房屋所有权和宅基地使用权,又能发挥市场配置资源的作用。

审慎稳妥。宅基地改革牵一发而动全身,改革既要有前瞻性,蹦一蹦也要能够得着。核心是要在落实集体所有的前提下,务必保障好农户的资格权,宅基地的流转不能以改变农户家庭的资格权为代价。在引入工商资本合作开发时,农民的主体地位不能剥夺和动摇,要构建必要的政策“防火墙”,建立充分的共享机制,让农民成为“股东”当上“老板”,能最大程度分享改革的收益,而不是作为被雇佣者给资本打工。对于全家进城务工安居的农户,必须在确认其有充分的城市就业和居住能力前提下,开展宅基地资格权退出,建立严格的准出机制,防止农民“两头靠不着”的情况发生。要注意因地制宜,我国宅基地改革的价值和空间,受地域影响很大,在一些发达地区、城郊地区,着重于激活宅基地的财产功能,在传统的农区,更加重视宅基地的保障功能,必须在保障居者有其屋的前提下,探索构建起财产功能的实现载体。要通过机制创新,在有效盘活土地资源的同时,充分保障农民的参与权、处置权、收益权。宁可改革的步伐慢一点,成效缓一些,收入少一点,也不能贪功冒进。

守住底线。任何改革都是有底线的,任何时候,宅基地制度改革“必须坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的三条底线”。要明确,推进农村宅基地改革的根本目的是要推进农业农村经济发展,其核心是通过赋予农民更充分且有保障的土地财产权利,促进农民收入增长和生产居住环境的改善,这是衡量和检验改革成功与否的主要标准。农村宅基地改革,出发点和立足点都必须基于“农民的意愿和需要”,绝不是为了满足有些城市人到农村买房安居的要求,也不是为了城市发展的建设用地指标需要。改革不得以买卖宅基地为出发点,不能以退出宅基地使用权作为农民进城落户的条件。城里人到农村买宅基地这个口子不能开,按规划严格实行土地用途管制这个原则不能破,要严格禁止下乡利用宅基地建设别墅大院、私人会馆。

新形势下深化农村改革,主线仍然是处理好农民和土地的关系。随着改革的不断纵深推进,随着乡村振兴战略的实施,我们有理由对宅基地改革抱以更大的期待,让无论是生活还是逐渐远离这片土地的人们,都能获得最大程度的居住保障和财产供给。



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